Рабочий аппарат уполномоченного по правам человека должен создаваться по закону субъекта, а не подзаконным актом, чтобы гарантировать независимость должности

Уполномоченный по правам человека в Курской области обратился с административным иском к Курской областной Думе и Правительству Курской области. Он просил признать недействующими статью 14 Закона Курской области «Об Уполномоченном по правам человека в Курской области» и положения постановления Правительства Курской области № 941-пп, касающиеся порядка создания и статуса рабочего аппарата, ссылаясь на их противоречие федеральным нормам, гарантирующим независимость института уполномоченного.

Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций отказали в удовлетворении требований. Они исходили из того, что федеральное законодательство не содержит обязательных правил о создании аппарата уполномоченного, а значит, оспариваемые акты приняты в пределах компетенции субъекта и не противоречат федеральным законам.

Нарушения, установленные Верховным Судом

Верховный Суд установил, что нижестоящие суды неверно истолковали правовую природу института уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Согласно Федеральному закону № 48-ФЗ «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации» аппарат уполномоченного может создаваться только на основании закона субъекта. Это означает, что порядок формирования аппарата не может определяться постановлением исполнительного органа субъекта, а должен быть закреплён непосредственно в законе.

Ошибкой судов стало признание правомерным положения регионального закона, позволяющего Правительству Курской области устанавливать порядок создания аппарата. Тем самым фактически аппарат был превращён в структурное подразделение бюджетного учреждения, а кадровое обеспечение зависело от исполнительных органов власти. Такая конструкция противоречит самому назначению должности уполномоченного, который должен быть независимым от органов власти при осуществлении полномочий.

Положениями ч. 1 и 2 ст. 18 Федерального закона № 48-ФЗ закреплено, что финансирование деятельности уполномоченного и его аппарата осуществляется за счёт средств бюджета субъекта. При этом федеральное регулирование исходит из того, что аппарат является государственным органом, созданным для обеспечения деятельности лица, занимающего государственную должность субъекта. Следовательно, он не может включаться в структуру подведомственных учреждений и подчиняться органам исполнительной власти субъекта.

Региональный закон также противоречил нормам Федерального закона № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», который предписывает, что статус государственных органов субъекта и их должностных лиц определяется конституцией субъекта и федеральными законами, но не актами исполнительной власти. Судебные акты не учли, что Уполномоченный по правам человека является лицом, замещающим государственную должность субъекта, а потому правовой режим его аппарата не может регулироваться подзаконным актом.

Кроме того, положения постановления Правительства Курской области № 941-пп, определяющие аппарат как подразделение бюджетного учреждения и возлагающие на него выполнение задач, установленных исполнительным органом, нарушают принципы независимости и беспристрастности деятельности уполномоченного, прямо закреплённые в ст. 3 Федерального закона № 48-ФЗ. Неучёт этих обстоятельств привёл к принятию судами незаконных решений, не обеспечивающих гарантии независимости уполномоченного по правам человека.

Решение Курского областного суда от 14.03.2024, апелляционное определение Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 08.08.2024 и кассационное определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 10.12.2024 отменено. Принято новое решение: требования административного истца удовлетворены, статья 14 Закона Курской области и соответствующие положения постановления Правительства Курской области № 941-пп признаны недействующими.

Кассационное определение Верховного Суда Российской Федерации от 16.07.2025 № 39-КАД25-2-К1

История рассмотрения дела:

• Курский областной суд, дело № 3а-21/2024
• Первый апелляционный суд общей юрисдикции, дело № 66а-1699/2024
• Первый кассационный суд общей юрисдикции, дело № 8а-36212/2024