Орган местного самоуправления не подлежит административной ответственности за отсутствие противопожарной очистки на земле с неразграниченной государственной собственностью, если соответствующее государственное полномочие не было передано ему законом вместе с необходимыми материальными и финансовыми средствами

Муниципальное образование обратилось с жалобой на положения законодательства о местном самоуправлении, распоряжении землями с неразграниченной государственной собственностью, пожарной безопасности и административной ответственности. Поводом послужило привлечение районной администрации к ответственности по части 3 статьи 8.32 КоАП РФ за отсутствие очистки от сухой растительности и противопожарной минерализованной полосы либо иного барьера на земле с неразграниченной государственной собственностью, прилегающей к участку лесного фонда.

Постановлением должностного лица краевого государственного учреждения администрации был назначен штраф 600 000 рублей. Решением Свердловского районного суда города Красноярска от 27.02.2024 постановление было оставлено без изменения. Красноярский краевой суд 08.05.2024 снизил штраф до 300 000 рублей с учётом дотационности местного бюджета. Постановлениями судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 10.09.2024 и судьи Верховного Суда Российской Федерации от 24.06.2025 состоявшиеся акты были оставлены без изменения.

Привлечение администрации к ответственности обосновывалось тем, что органы местного самоуправления уполномочены предоставлять земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, а потому на них возлагалась и обязанность по выполнению противопожарных мероприятий. В жалобе в Конституционный Суд муниципальное образование оспаривало возможность возложения такой обязанности без передачи государственного полномочия и необходимого финансирования, а также возможность привлечения за её невыполнение к административной ответственности.

Предмет рассмотрения был ограничен взаимосвязанными положениями пункта 7.1 части 1 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ, статьи 3.3 Федерального закона № 137-ФЗ, части 3 статьи 8.32 КоАП РФ и пункта 10 Правил пожарной безопасности в лесах в той мере, в какой ими разрешается вопрос о возложении на органы местного самоуправления обязанности проводить противопожарные мероприятия на землях с неразграниченной государственной собственностью и об ответственности за её невыполнение.

Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации

Разрешение конституционного вопроса потребовало разграничить собственные полномочия муниципального образования по обеспечению первичных мер пожарной безопасности и государственное полномочие по содержанию земель, которые не находятся в муниципальной собственности, а также определить условия, при которых невыполнение соответствующей противопожарной обязанности может повлечь административную ответственность.

Полномочие предоставлять неразграничённую государственную землю не возлагает на муниципалитет бремя её содержания

Земельные участки с неразграниченной государственной собственностью сохраняют государственную принадлежность, хотя федеральный закон наделяет органы местного самоуправления полномочиями по их предоставлению. Распоряжение таким участком и содержание имущества имеют различное юридическое содержание. Из возможности предоставлять участок гражданам и организациям не следует обязанность муниципального образования содержать его за счёт местного бюджета как собственное имущество.

В связи с этим несение бремени содержания соответствующих земельных участков не может относиться к вопросам местного значения и рассматриваться в качестве реализации конституционных предписаний о самостоятельном управлении органами местного самоуправления муниципальной собственностью (статья 132, часть 1, Конституции Российской Федерации).

Пункт 4 Постановления.

При определении обязанного лица недостаточно установить, какой орган вправе предоставить неразграничённый земельный участок. Необходимо определить собственника земли и правовое основание, по которому конкретная обязанность по её содержанию возложена на муниципальный уровень. Само полномочие по распоряжению землёй такого основания не образует.

Противопожарная очистка неразграничённой государственной земли передаётся муниципалитету вместе с государственным полномочием и необходимыми ресурсами

Конституция допускает участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных функций. Однако государственная обязанность не становится вопросом местного значения только вследствие территориального расположения объекта. Если муниципалитет должен организовать очистку неразграничённой государственной земли у границы лесного фонда или устройство противопожарного барьера, основанием служит наделение соответствующим государственным полномочием федеральным законом либо законом субъекта РФ. Одновременно должны быть переданы средства, необходимые для его исполнения.

Соответственно, в системе действующего правового регулирования обязанность по организации очистки земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, прилегающих к лесным участкам из состава земель лесного фонда, от сухой травянистой растительности и иных горючих материалов, по созданию на таких территориях противопожарных минерализованных полос или иных противопожарных барьеров согласно пункту 10 Правил пожарной безопасности в лесах может возлагаться на органы местного самоуправления в порядке наделения их федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации соответствующим государственным полномочием при условии передачи им необходимых для осуществления такого полномочия материальных и финансовых средств.

Пункт 4 Постановления.

Следовательно, при возложении соответствующей обязанности должны быть установлены два взаимосвязанных условия: наличие закона о передаче государственного полномочия и передача необходимых для его осуществления материальных и финансовых средств. Территориальная компетенция органа местного самоуправления либо полномочие распоряжаться неразграничённой землёй этих условий не заменяют.

Отсутствие переданного государственного полномочия не освобождает от мер по защите населённых пунктов от природных пожаров

Постановление разграничивает обязанность по пункту 10 Правил пожарной безопасности в лесах и меры, непосредственно предназначенные для предотвращения перехода природного пожара на территорию населённого пункта. Последние имеют самостоятельное назначение и осуществляются в рамках взаимодействия государственной и муниципальной власти.

Однако отсутствие наделения органов местного самоуправления указанным государственным полномочием не снимает с них, как и с органов государственной власти, обязанности по организации создания (обновления) вокруг территории населенных пунктов, находящихся в непосредственной близости к лесным участкам из состава земель лесного фонда, противопожарных минерализованных полос или иных противопожарных преград (барьеров) в случаях, когда в том же месте одновременно в соответствии с абзацем вторым пункта 70 Правил противопожарного режима в Российской Федерации должны осуществляться меры, направленные на исключение возможного перехода природных пожаров на территории населенных пунктов.

Пункт 4 Постановления.

Поэтому выявленный конституционно-правовой смысл нельзя истолковывать как общее освобождение муниципальных органов от противопожарных мероприятий вне земель муниципальной собственности. Если участок расположен в месте, где необходимо предотвратить переход природного пожара непосредственно на населённый пункт, применяются самостоятельные полномочия и обязанности, предусмотренные для такой ситуации.

Административная ответственность исключается за невыполнение требования, которое законом не адресовано органу местного самоуправления

Часть 3 статьи 8.32 КоАП РФ устанавливает ответственность за нарушение правил пожарной безопасности в лесах при особом противопожарном режиме или чрезвычайной ситуации вследствие лесных пожаров. Поскольку эта норма является бланкетной, для привлечения к ответственности необходимо установить конкретное требование пожарной безопасности и лицо, которому оно адресовано. Расширительное возложение обязанности на лицо, которому она законом не установлена, недопустимо.

Иное, вопреки требованиям статьи 54 (часть 2) Конституции Российской Федерации, приводило бы к привлечению органов местного самоуправления к административной ответственности за невыполнение не адресованных им требований.

Пункт 5 Постановления.

Применительно к органу местного самоуправления требуется подтвердить, что обязанность по противопожарной очистке конкретной неразграничённой государственной земли была возложена на него в надлежащем порядке и обеспечена необходимыми ресурсами. При отсутствии такого полномочия невыполнение требования пункта 10 Правил не образует для этого органа основание административной ответственности по части 3 статьи 8.32 КоАП РФ.

Итоговое решение:

Взаимосвязанные положения пункта 7.1 части 1 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ, статьи 3.3 Федерального закона № 137-ФЗ, части 3 статьи 8.32 КоАП РФ и пункта 10 Правил пожарной безопасности в лесах признаны не противоречащими Конституции РФ в выявленном конституционно-правовом смысле.

Обязанность организовать очистку земель с неразграниченной государственной собственностью, прилегающих к лесным участкам, и создать на них противопожарные минерализованные полосы или иные барьеры, непосредственно не предназначенные для защиты населённых пунктов от перехода природных пожаров, может быть закреплена за органом местного самоуправления как государственное полномочие федеральным законом либо законом субъекта РФ при условии передачи необходимых материальных и финансовых средств.

Орган местного самоуправления не может быть привлечён к административной ответственности за невыполнение такой обязанности, в том числе при особом противопожарном режиме, если соответствующее государственное полномочие не было передано ему в установленном порядке.

Выявленный конституционно-правовой смысл является общеобязательным и исключает иное истолкование проверенных положений в правоприменительной практике.

Производство прекращено в части проверки конституционности частей 1–2.1 и 4 статьи 8.32 КоАП РФ и статьи 38 Федерального закона «О пожарной безопасности».

Судебные акты по делу администрации Канского района Красноярского края, основанные на истолковании проверенных положений, расходящемся с выявленным конституционно-правовым смыслом, подлежат пересмотру в установленном порядке.

Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 02.07.2026 № 45-П

Конституционные основания

Статья 12 Конституции РФ — Признание и гарантирование местного самоуправления

Часть 1 статьи 49 Конституции РФ — Презумпция невиновности

Часть 2 статьи 54 Конституции РФ — Запрет ответственности за деяние, не признававшееся правонарушением

Часть 3 статьи 55 Конституции РФ — Условия ограничения прав и свобод человека и гражданина

Часть 1 статьи 130 Конституции РФ — Самостоятельное решение населением вопросов местного значения и распоряжение муниципальной собственностью

Части 1 и 2 статьи 132 Конституции РФ — Полномочия органов местного самоуправления и наделение отдельными государственными полномочиями

Связанные нормы

Пункт 7.1 части 1 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ — Вопросы местного значения муниципального района

Статья 3.3 Федерального закона № 137-ФЗ — Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена

Часть 3 статьи 8.32 КоАП РФ — Нарушение правил пожарной безопасности в лесах

Пункт 10 Правил пожарной безопасности в лесах — Общие требования пожарной безопасности в лесах

Статья 19 Федерального закона № 69-ФЗ — Полномочия органов местного самоуправления в области пожарной безопасности

Статья 42 ЗК РФ — Обязанности собственников и иных правообладателей земельных участков по их использованию

Пункт 70 Правил противопожарного режима в РФ — Территории поселений и населенных пунктов

Правовая позиция для вставки в документ

Полномочие органа местного самоуправления распоряжаться земельным участком, государственная собственность на который не разграничена, само по себе не возлагает на муниципальное образование бремя содержания этого участка. Если на орган местного самоуправления возлагается обязанность организовать противопожарную очистку такого участка, прилегающего к лесному фонду, и создать противопожарную минерализованную полосу либо иной барьер, соответствующее государственное полномочие должно быть передано федеральным законом или законом субъекта РФ вместе с необходимыми материальными и финансовыми средствами.

В пунктах 4 и 5 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 02.07.2026 № 45-П установлены условия такого наделения и предел административной ответственности, а в пункте 1 резолютивной части закреплено, что отсутствие переданного в установленном порядке государственного полномочия исключает привлечение органа местного самоуправления к ответственности по части 3 статьи 8.32 КоАП РФ за невыполнение указанной обязанности. При этом данное правило не освобождает органы местного самоуправления от самостоятельных мер по защите населённых пунктов от перехода природных пожаров в случаях, предусмотренных абзацем вторым пункта 70 Правил противопожарного режима в РФ.

На дату обзора пункт 10 Правил пожарной безопасности в лесах, утверждённых Постановлением Правительства РФ от 07.10.2020 № 1614, продолжает действовать. С 01.09.2026 Постановление № 1614 утрачивает силу, а новые Правила, утверждённые Постановлением Правительства РФ от 23.05.2026 № 591, вступают в силу; их пункт 10 сохраняет обязанность лиц, владеющих, пользующихся или распоряжающихся территорией у границы леса, проводить её очистку либо создавать противопожарный барьер. Поскольку новый пункт 10 воспроизводит юридически значимую обязанность в той же части, вывод о сохранении применимости критерия надлежащего наделения муниципалитета государственным полномочием является выводом автора по результатам сопоставления регулирования, а не новой правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации.