Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П

С запросом обращалось Законодательное Собрание Ростовской области. Поводом стала неопределённость федерального регулирования: распространяется ли единый порядок рассмотрения обращений (Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ) на объединения граждан и юридических лиц, вправе ли субъект Федерации вводить дополнительные гарантии, а также возможно ли устанавливать обязанность государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, выполняющих публично значимые функции, рассматривать обращения.

Проверялись часть 1 статьи 1, часть 1 статьи 2 и статья 3 Федерального закона № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в их взаимосвязи, включая пределы регионального правового регулирования и вопрос о круге субъектов права на обращение и адресатов обязанностей по рассмотрению обращений.

Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации

Конституционные гарантии права на обращение, судебной защиты, равенства и недискриминации предполагают такой объём правомочий, при котором обращение выступает инструментом реализации и охраны иных прав. Эти гарантии действуют во взаимосвязи с принципами разграничения полномочий и поддержания доверия к закону; они не допускают неопределённости, способной породить произвольное исключение из защиты тех участников оборота, чьи интересы объективно связаны с публичной сферой.

Оспариваемые положения прямо называют субъектом обращения «гражданина», что в практике создаёт разночтения: либо игнорируется производный характер прав объединений граждан и юридических лиц, либо предмет регионального регулирования смешивается с федеральным, что сдвигает баланс гарантий и обременений. Для правоприменителя это выражается в неоднородности требований к адресатам обращения и формам реагирования.

Конституционно-правовой смысл права на обращение состоит в том, что объединения граждан, включая юридических лиц, реализуют это право постольку, поскольку по своей природе оно применимо к коллективному субъекту: обращение служит каналом защиты и представления как частного, так и публичного интереса и предполагает доступ к эффективным средствам правовой защиты.

Таким образом, право объединений граждан, в том числе юридических лиц, обращаться в органы публичной власти производно от конституционно установленного права граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения.

В постановлении определён допустимый объём регионального усмотрения: субъект Федерации вправе дополнять федеральные гарантии права на обращение, но не создавать новые ограничения для лиц, не наделённых публичными полномочиями. В отношении государственных и муниципальных учреждений, а также унитарных предприятий и иных организаций, созданных публично-правовыми образованиями для выполнения публично значимых функций, допустимо закреплять обязанность по рассмотрению обращений в пределах их правового статуса.

Субъекты Российской Федерации… вправе наряду с основными гарантиями, закреплёнными федеральным законом, установить дополнительные гарантии этих прав… с соблюдением требования непротиворечия федеральному закону и недопущения снижения уровня федеральных гарантий.

Организации, не входящие в систему публичной власти и не созданные публично-правовыми образованиями для выполнения публично значимых функций, не могут быть обременены обязанностью рассматривать обращения актом субъекта Федерации при отсутствии федерального правового решения. Такой подход вытекает из распределения компетенции и из конституционного запрета устанавливать ограничения прав иначе как федеральным законом.

Субъекты… при отсутствии на федеральном уровне соответствующих законодательных установлений обязывать такие организации к рассмотрению обращений граждан и их объединений… не вправе.

Для учреждений и унитарных предприятий, учреждённых публично-правовым образованием, допустим иной режим: их участие в предоставлении публичных услуг и исполнении публичных функций обосновывает введение процессуальных обязанностей по работе с обращениями в рамках статуса и компетенции учредителя.

Будучи учредителем соответствующих организаций… субъект Российской Федерации вправе возлагать на такие организации обязанности, не противоречащие их определённому федеральным законодательством статусу.

Пределы и порядок применения

Критерием для правоприменителя служит двучленное разграничение: (1) кто обращается — гражданин или объединение/юридическое лицо; (2) к кому адресовано обращение — к органу публичной власти, к учреждению/предприятию, созданному публично-правовым образованием, либо к организации, не выполняющей публично значимые функции. От ответа на эти вопросы зависят применимые гарантии и допустимый объём процессуальной обязанности адресата.

Федеральный закон № 59-ФЗ подлежит применению к обращениям объединений и юридических лиц в отношения с органами публичной власти; в отношениях с государственными и муниципальными учреждениями, а также с иными организациями, выполняющими публично значимые функции, возможно установление процессуального порядка рассмотрения обращений, но при наличии соответствующего федерального регулирования либо на основании полномочий учредителя в отношении созданных им организаций.

В целях правовой определённости в постановлении сформулировано переходное правило: до внесения федеральных изменений при применении оспариваемых норм следует исходить из их конституционно-правового смысла — обращения объединений, включая юридические лица, подлежат рассмотрению органами публичной власти по правилам 59-ФЗ; в отношении учреждений и унитарных предприятий, созданных публично-правовыми образованиями, допустима регламентация обязанностей по рассмотрению обращений актами соответствующего уровня в пределах компетенции учредителя.

Итоговый смысл для практики

Региональное регулирование может дополнять федеральные гарантии права на обращение, не понижая их уровень и не возлагая новых обременений на частных лиц; объединения граждан и юридические лица обладают правом на обращение к органам публичной власти; обязанность рассматривать обращения возлагается на государственные и муниципальные учреждения и организации публичного сектора в связи с их функциями; иные адресаты подлежат включению в круг обязанных только на основании федерального закона.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П