Генеральный план не утверждается без согласования с Федеральным агентством лесного хозяйства, когда проектом в границы населённого пункта включаются земли лесного фонда, находящиеся в федеральной собственности

Административный истец, собственник земельного участка, в пользу которого установлен сервитут для обеспечения прохода и проезда в отношении смежного участка, обратился в суд с административным иском о признании частично недействующим генерального плана городского округа в той части, в которой предусмотрено размещение объекта местного значения «Приют для животных» в функциональной зоне смешанной и общественно-деловой застройки. Требование мотивировано нарушением прав на использование участка в соответствии с соглашением об установлении сервитута, а также нарушением процедуры принятия акта: проект не опубликован в полном объёме и не согласован в части пересечения границ населённых пунктов с землями лесного фонда. Полномочия административного истца по представлению интересов неопределённого круга лиц административные ответчики не признавали.

Решением Сахалинского областного суда от 26.04.2024 в удовлетворении иска отказано. Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 16.08.2024 и кассационным определением судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 19.03.2025 решение оставлено без изменения. Суды исходили из того, что акт издан уполномоченным органом, принят в надлежащей форме и в соответствии с требуемой процедурой, а нарушений при согласовании границ городского округа не установлено. По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 18.08.2025 административное дело истребовано, и определением от 14.10.2025 кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании.

Нарушения, установленные Верховным Судом: согласование проекта в части земель лесного фонда осталось без исследования

Верховный Суд установил, что вопрос соблюдения процедуры принятия генерального плана, связанный с отсутствием согласования с Федеральным агентством лесного хозяйства границ городского округа и вхождения в него земель лесного фонда, судами не исследовался. Нижестоящие суды проверили полномочия принявшего акт органа и признали процедуру соблюдённой. Между тем в части возможности включения в границы населённых пунктов участков земель лесного фонда нормативный правовой акт принят без согласования, а такое нарушение процедуры признано существенным.

Обязательность согласования предопределена особым правовым режимом лесного фонда. Лесные участки из земель лесного фонда в силу прямого указания закона находятся исключительно в федеральной собственности. Заключения на проекты генеральных планов городских округов готовит Федеральное агентство лесного хозяйства. Установлением или изменением границ населённых пунктов земли переводятся в другую категорию, поэтому без положительного заключения орган местного самоуправления не вправе приступить к утверждению проекта.

Право главы местной администрации направить не согласованный в определённой части проект в представительный орган местного самоуправления не может рассматриваться в качестве основания для вывода о возможности утверждения акта без согласования, когда такое согласование требуется в силу прямого указания закона. Иное означало бы принятие документа территориального планирования в обход предусмотренной законом процедуры и создало бы предпосылки для неправомерного выбытия участков из состава земель лесного фонда. Согласительная комиссия вопрос о включении участков лесного фонда в границы населённых пунктов урегулированным не признала.

Значение выявленного пробела раскрывается материалами дела: проект рассматривался Федеральным агентством лесного хозяйства и согласован им не был, поскольку в границы населённых пунктов предполагалось включить участки, которые по данным государственного лесного реестра являются землями лесного фонда. В этой части проект не дорабатывался и в таком виде утверждён. Законность акта, при проверке которой названные обстоятельства остались вне исследования, в полном объёме не проверена.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект генерального плана подлежит согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, когда предусматривается включение в границы населённых пунктов земельных участков из земель лесного фонда. Согласно части 12 статьи 25 названного кодекса глава местной администрации вправе направить не согласованный в определённой части проект в представительный орган местного самоуправления, однако обязательность согласования этим правом не отменяется. В соответствии с пунктом 3 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации нарушение установленного порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов о таком переводе. В силу статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации существенные нарушения норм процессуального права, повлиявшие на исход административного дела, являются основаниями для отмены судебных актов.

Отменены решение Сахалинского областного суда от 26.04.2024, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 16.08.2024 и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 19.03.2025. Дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Кассационное определение Верховного Суда Российской Федерации от 05.11.2025 № 64-КАД25-7-К9

Применимые нормы

Пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ — Особенности согласования проекта генерального плана поселения, проекта генерального плана муниципального округа, проекта генерального плана городского округа

Часть 12 статьи 25 ГрК РФ — Особенности согласования проекта генерального плана поселения, проекта генерального плана муниципального округа, проекта генерального плана городского округа

Пункт 3 статьи 8 ЗК РФ — Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую

Статья 328 КАС РФ — Основания для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке

Правовая позиция для вставки в документ

При разрешении вопроса о законности генерального плана городского округа суду надлежит установить, предусматривалось ли проектом включение в границы населённых пунктов земельных участков из земель лесного фонда и получено ли согласование проекта в этой части с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Такое согласование обязательно и тогда, когда глава местной администрации воспользовался правом направить не согласованный в определённой части проект в представительный орган местного самоуправления. Утверждённый без согласования нормативный правовой акт принят с существенным нарушением процедуры и подлежит отмене. Оценка содержания генерального плана по существу настоящим выводом не предрешается. Такой подход применён Верховным Судом Российской Федерации в кассационном определении от 05.11.2025 № 64-КАД25-7-К9.