Оспаривание нормативного правового акта рассматривается по КАС РФ, если обязательные правила рассчитаны на неопределённый круг лиц и неоднократное применение, а перечень имущества является неотъемлемой частью постановления

Административный истец обратилась в суд к Правительству Севастополя с требованием признать не действующими со дня принятия пункты 2.1, 3.1, 3.2, 3.3 постановления от 28.02.2015 № 123-ПП «О вопросах управления собственностью города Севастополя», а также приложенный к нему Перечень имущества, учитываемого как собственность города Севастополя. Требования мотивированы несоответствием оспариваемых положений федеральному законодательству.

Определением судьи Севастопольского городского суда от 26.03.2025 административный иск возвращён как неподсудный суду общей юрисдикции: постановление не признано нормативным, а с учётом регистрации административного истца в качестве индивидуального предпринимателя ей разъяснено право на обращение в Арбитражный суд города Севастополя. Апелляционным определением судьи судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 16.05.2025 возврат отменён в части требований к Перечню, кроме пункта 21, и в этой части в принятии иска отказано. В остальной части определение оставлено без изменения. Кассационным определением судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 14.08.2025 судебные акты оставлены без изменения.

Нарушения, установленные Верховным Судом: анализ содержания акта при определении подсудности

Верховный Суд установил, что возврат административного иска в части требований об оспаривании пунктов 2.1, 3.1, 3.2, 3.3 постановления и пункта 21 приложенного к нему Перечня основывался на ошибочном выводе об отсутствии у постановления нормативного характера. Для решения вопроса о подсудности следовало оценить содержание акта и признаки содержащихся в нём предписаний. Регистрация административного истца в качестве индивидуального предпринимателя и связь пункта Перечня с конкретным имуществом сами по себе не определяли порядок судебной проверки этих положений.

Постановление принято Правительством Севастополя — высшим исполнительным органом города. В силу статьи 35 Устава города Севастополя Правительство издаёт постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в городе. Согласно части 1 статьи 6 Закона города Севастополя от 30.12.2022 № 737-ЗС нормативные правовые акты Правительства принимаются в форме постановления, а акты организационно-распорядительного характера, не имеющие нормативного характера, — в форме распоряжения. По форме оспариваемое постановление относилось к нормативным правовым актам, однако его содержание подлежало самостоятельному анализу.

Пункты 2.1, 3.1, 3.2 и 3.3 устанавливают условия учёта имущества как собственности города, порядок его выявления, право на введение временной администрации и основание государственной регистрации прав на указанные объекты. Содержащиеся в них правила обязательны для отдельных государственных органов, рассчитаны на неоднократное применение и распространяются на неопределённый круг лиц. Перечень составляет неотъемлемую часть постановления и определяет правовой статус включённого в него имущества, поэтому пункт 21 подлежал оценке вместе с постановлением.

Наличие в пункте 21 Перечня имущества конкретного правообладателя не устраняло нормативных свойств постановления. Для выбора порядка судебной проверки имело значение, устанавливает ли акт обязательные правила поведения общего действия и рассчитаны ли они на неоднократное применение. С учётом приведённых в кассационном определении разъяснений Пленума о признаках нормативного правового акта его характер определяется после анализа содержания, включая приложение. При установленных свойствах постановления вывод о неподсудности заявленных требований суду общей юрисдикции не соответствовал характеру административного иска.

В силу части 4 статьи 1 КАС РФ из административного судопроизводства исключаются публично-правовые дела, отнесённые федеральным законом к компетенции иных судов или подлежащие рассмотрению в другом судебном порядке. Согласно пункту 2 части 1 статьи 20 КАС РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации рассматривает в первой инстанции суд уровня субъекта. В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 129 КАС РФ административный иск возвращается, если дело неподсудно данному суду. Поскольку оспариваемые положения и пункт 21 Перечня имели признаки нормативного правового регулирования, их законность подлежала проверке по правилам главы 21 КАС РФ в Севастопольском городском суде.

Определение Севастопольского городского суда от 26.03.2025, акты Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 16.05.2025 и Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 14.08.2025 отменены в части возврата иска. Материал направлен в первую инстанцию. В остальном отказ оставлен в силе.

Кассационное определение Верховного Суда Российской Федерации от 17.04.2026 № 117-КАД25-5-К4

Применимые нормы

Часть 4 статьи 1 КАС РФ — Предмет регулирования настоящего Кодекса

Пункт 2 части 1 статьи 20 КАС РФ — Административные дела, подсудные верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и суду автономного округа

Пункт 2 части 1 статьи 129 КАС РФ — Возвращение административного искового заявления

Глава 21 КАС РФ — Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами

Часть 1 статьи 328 КАС РФ — Основания для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке

Правовая позиция для вставки в документ

Судья Верховного Суда Российской Федерации в кассационном определении от 17.04.2026 № 117-КАД25-5-К4 указал, что при определении подсудности административного иска нормативный характер постановления высшего исполнительного органа субъекта определяется по его содержанию. Если оспариваемые положения устанавливают обязательные правила для неопределённого круга лиц, рассчитаны на неоднократное применение, а приложение является неотъемлемой частью акта и определяет правовой статус имущества, законность таких положений подлежит проверке в административном судопроизводстве.