Незарегистрированный и неопубликованный ведомственный приказ не применяется для регулирования правоотношений, если в нём закреплены обязательные для неопределённого круга лиц правила, рассчитанные на неоднократное применение

Административный истец обратился к Следственному комитету Российской Федерации с требованием признать недействующим приказ о полномочиях по назначению сотрудников военных следственных органов на воинские должности, освобождению от этих должностей и заключению контрактов о прохождении службы. В обоснование требования административный истец указывал на отсутствие государственной регистрации и официального опубликования, хотя положения приказа применялись к нему во время службы. Административный ответчик возражал, что приказ не имел нормативного характера, а соответствующие полномочия могли быть реализованы без издания нормативного правового акта.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 27 января 2021 г. административный иск удовлетворён, приказ признан недействующим со дня издания, с административного ответчика взысканы расходы по уплате государственной пошлины. Суд первой инстанции исходил из наличия в приказе признаков нормативного правового акта и из того, что при применении его положений затрагивались права граждан, поэтому требовались государственная регистрация и официальное опубликование.

Выводы Верховного Суда: квалификация приказа по содержанию и последствия нарушения обязательного порядка

Верховный Суд установил, что суд первой инстанции правильно квалифицировал оспариваемый приказ как нормативный правовой акт. При такой квалификации решающим является содержание документа, а не его название, заявленная организационная цель или форма кадрового регулирования. В приказе были закреплены общие предписания, обязательные для неопределённого круга сотрудников и должностных лиц и рассчитанные на неоднократное применение. Административный ответчик ссылался на организационно-распорядительный характер приказа, однако этим не были опровергнуты установленные нормативные признаки.

Приказом были распределены полномочия Председателя Следственного комитета, его заместителя — руководителя Главного военного следственного управления — и руководителей следственных управлений окружного звена. Указанные должностные лица получали право назначать сотрудников на воинские должности, освобождать их от должностей и заключать с ними контракты о прохождении службы. Предписания были рассчитаны не на единичное кадровое решение, а на повторное применение к сотрудникам военных следственных органов. При их применении определялся объём прав и обязанностей граждан, проходивших военную службу.

Руководитель федерального государственного органа мог определить уполномоченных должностных лиц в иной форме, в том числе без издания нормативного правового акта. Но фактически полномочия были оформлены приказом, в котором содержались правила нормативного характера. После этого при принятии и введении приказа в действие необходимо было соблюдать требования о государственной регистрации и официальном опубликовании. Административный ответчик не обосновал иной вывод одной лишь ссылкой на возможность выбрать другую форму реализации полномочий.

Оспариваемый приказ не прошёл государственную регистрацию и официально не публиковался, хотя его положения применялись к административному истцу. При установленном нормативном характере приказ без регистрации и опубликования не применялся для регулирования служебных правоотношений. Такой приказ не применяется и до судебного подтверждения допущенных нарушений. Суду не требовалось дополнительно выявлять противоречие конкретного предписания акту большей юридической силы. Установив нарушение обязательного порядка принятия и введения в действие, суд мог признать приказ недействующим полностью со дня его издания.

В силу пункта 2 части 8 статьи 213 КАС РФ суд при оспаривании нормативного правового акта проверяет соблюдение правил его принятия и введения в действие. Согласно части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации неопубликованный нормативный акт, при применении которого затрагиваются права граждан, не применяется. В соответствии с частью 4 статьи 10 Федерального закона о Следственном комитете, пунктами 8 и 9 Указа № 763 и пунктами 10 и 17 Правил № 1009 нормативные акты такого вида регистрируются и официально публикуются. С учётом пунктов 2 и 40 постановления Пленума № 50 суд, установив нарушение этого порядка, признаёт акт недействующим с момента принятия.

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 27 января 2021 г. оставлено без изменения, апелляционная жалоба Следственного комитета Российской Федерации — без удовлетворения.

Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 30.03.2021 № АПЛ21-104

Применимые нормы

Часть 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации — Статья 15.

Пункт 2 части 8 статьи 213 КАС РФ — Судебное разбирательство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов.

Часть 4 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2010 № 403-ФЗ — Участие Следственного комитета в правотворческой деятельности.

Пункты 8 и 9 Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 № 763 — О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Пункты 10 и 17 Правил, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009 — Государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Пункты 2 и 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 — О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами.