Уполномоченный орган не может предварительно согласовать предоставление садоводческому товариществу земельного участка без торгов, если действующий генеральный план не допускает его образование и использование для садоводства

Садоводческое товарищество обратилось в арбитражный суд с требованиями признать незаконным отказ Департамента архитектуры в предварительном согласовании предоставления образуемого публичного земельного участка в безвозмездное пользование на пять лет для ведения садоводства и в утверждении схемы его расположения, а также обязать Администрацию совершить эти действия. Департамент ссылался на несоответствие схемы требованиям земельного и градостроительного законодательства, расположение территории в зоне зелёных насаждений общего пользования и зоне охраны автодороги, а также на возможное пересечение с федеральными землями национального парка.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 31.05.2024 требования удовлетворены. Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд постановлением от 22.10.2024 отменил решение по безусловному процессуальному основанию, рассмотрел дело по правилам первой инстанции и также удовлетворил требования; постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 10.03.2025 этот судебный акт оставлен без изменения. Суды исходили из Генерального плана 2009 года и сведений о допустимости садоводства на испрашиваемой территории. Администрация обжаловала состоявшиеся судебные акты.

Нарушения, установленные Верховным Судом: действующий генеральный план и возможность использования участка не проверены

Верховный Суд установил, что суды признали незаконным отказ и обязали Администрацию согласовать предоставление участка и утвердить схему, исходя главным образом из градостроительных документов, действовавших при первоначальном обращении Товарищества. Генеральному плану, утверждённому в 2023 году и действовавшему ко времени рассмотрения дела, оценки не дано. По сведениям Администрации, большая часть испрашиваемой территории отнесена им к зоне озеленённых территорий общего пользования, не предназначенной для садоводства. Без проверки этого обстоятельства нельзя было определить допустимость образования и заявленного использования участка.

Предварительное согласование является частью процедуры образования и предоставления публичного земельного участка без торгов. При подготовке схемы учитываются документы территориального планирования, правила землепользования и застройки, проект планировки, территории общего пользования, красные линии и иные ограничения. Поэтому сведения прежнего генерального плана сами по себе не подтверждали возможность предоставления участка. Значение имело регулирование, при котором должна исполняться возложенная на Администрацию обязанность.

Законность первоначального отказа и способ восстановления нарушенного права оцениваются самостоятельно. При изменении регулирования после возникновения правоотношения ранее нарушенное право обычно сохраняет защиту, однако возлагаемая на публичный орган обязанность должна быть исполнима на дату судебного решения. Если действующий генеральный план не допускает требуемого использования территории, орган нельзя обязать совершить противоречащее ему действие. Поэтому следовало установить последствия нового Генерального плана для возможности ведения садоводства.

Самостоятельной проверки требовали соответствие Товарищества требованиям закона и цели его обращений за публичной землёй. Безвозмездное предоставление участка для садоводства предназначено для создания условий ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а не для систематического получения публичных участков. В материалах имелись сведения о нескольких спорах по заявлениям Товарищества о предоставлении земли в разных районах города и о различающейся численности его членов. Компетенция арбитражного суда кассационной инстанции не позволяла самостоятельно установить эти обстоятельства, поэтому они подлежали исследованию при новом рассмотрении.

В соответствии с пунктом 2 статьи 11.10 ЗК РФ схема образуемого участка готовится с учётом документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и территорий общего пользования. В силу подпункта 14 статьи 39.16 ЗК РФ учитывается соответствие заявленной цели разрешённому использованию участка. Согласно части 3 статьи 9 и пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ документы территориального планирования обязательны при принятии решений, а территориальные зоны определяются с учётом функциональных зон генерального плана. С учётом пункта 24 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 способ восстановления права должен соответствовать действующему регулированию.

Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 31.05.2024, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.10.2024 и постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 10.03.2025 отменены. Дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Определение Верховного Суда Российской Федерации от 22.05.2026 № 308-ЭС25-13078

Применимые нормы

Подпункт 11 пункта 2 статьи 39.10 ЗК РФ — Безвозмездное пользование публичным земельным участком

Подпункты 2 и 3 пункта 1 статьи 39.14 ЗК РФ — Порядок предоставления земельного участка без торгов

Пункт 2 статьи 11.10 ЗК РФ — Схема расположения земельного участка

Подпункт 14 статьи 39.16 ЗК РФ — Соответствие цели использования разрешённому использованию участка

Часть 3 статьи 9 ГрК РФ — Обязательность документов территориального планирования

Пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ — Учет функциональных зон генерального плана

Пункт 24 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 — Действующее регулирование при восстановлении нарушенного права

Правовая позиция для вставки в документ

При возложении на уполномоченный орган обязанности предварительно согласовать предоставление публичного земельного участка без торгов необходимо учитывать ограничения, действующие на дату разрешения дела. Если новый генеральный план относит испрашиваемую территорию к зоне общего пользования и не допускает заявленное использование, обязанность предварительно согласовать предоставление участка не может быть возложена без проверки этого обстоятельства. Одновременно подлежат проверке соответствие заявителя требованиям закона и цели обращения за участком. Такой правовой подход применён Судебной коллегией по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в определении от 22.05.2026 № 308-ЭС25-13078.