Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 03.07.2019 № 26-П

Жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации подана администрацией городского округа Верхняя Пышма. Основанием послужило судебное взыскание с муниципалитета убытков в пользу гражданина, чьи постройки были снесены из-за их расположения в охранной зоне газопровода. Заявитель усмотрел нарушение принципа справедливого распределения ответственности между уровнями публичной власти и недостаточное нормативное разграничение полномочий, усматривая в этом нарушение финансовой самостоятельности местного самоуправления и угрозу реализации им публичных функций.

Предметом проверки стали положения статей 15, 16 и 1069 ГК РФ, пункт 4 статьи 242.2 Бюджетного кодекса РФ, часть 10 статьи 85 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Оспаривалась их конституционность в той мере, в какой они допускают возложение на муниципальные образования обязанности по возмещению вреда, причинённого вследствие решений или бездействия местных органов власти РСФСР.

Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации

Конституция Российской Федерации рассматривает местное самоуправление как самостоятельный уровень публичной власти, обладающий собственными полномочиями и финансовой основой. Государственные и муниципальные органы, в силу различий их природы и задач, не могут выступать взаимозаменяемыми в вопросах публичной ответственности. В связи с этим ответственность за вред, причинённый действиями или бездействием местных органов власти РСФСР, не может быть безусловно возложена на современные органы местного самоуправления.

Правопреемство должно пониматься в части ответственности муниципальных образований за действия (бездействие), совершенные их предшественниками – носителями публичной власти на соответствующей территории.

Оспариваемые нормы допускают неопределённость в вопросе разграничения ответственности между уровнями публичной власти. Это создает риск непропорционального возложения бюджетных обязательств на органы местного самоуправления, нарушая тем самым принцип соразмерности и финансовой устойчивости, закреплённый в статьях 130–133 Конституции Российской Федерации.

Возложение исключительно на муниципальные образования обязанности возместить ущерб, причинённый действиями предшествующих органов власти, не согласуется с разграничением полномочий между уровнями публичной власти и не соответствует принципам справедливости и правовой определенности.

Конституционный Суд отмечает, что законодательство в течение длительного времени не обеспечивало надлежащей публичности информации о наличии ограничений в использовании участков, в том числе в охранных зонах. До 2018 года отсутствовала комплексная система информирования граждан о зонах с особыми условиями использования территорий, что препятствовало реализации принципа правовой определенности.

Реальные законодательные гарантии эффективности организационно-властного инструментария, позволяющего органам публичной власти на местах отреагировать на планируемое строительство, в том числе в охранных зонах, до недавнего времени не были сформированы в должной мере.

Такая нормативная недоопределенность, существовавшая в период предоставления спорных земельных участков и возведения на них построек, предопределяет необходимость учитывать исторические условия и распределение функций между уровнями власти при оценке оснований ответственности.

Оценка возможности возложения ответственности должна базироваться на следующих критериях: субъект, предоставивший участок, наличие полномочий по контролю за его использованием, характер нормативной базы в момент совершения действий, а также наличие публичной информации о зонах ограниченного использования. Судам необходимо исследовать данные обстоятельства в каждом конкретном случае.

Обязанность муниципальных образований по возмещению ущерба может возникать только в том случае, если полномочия органов РСФСР, допустивших нарушения, соответствуют сфере, отнесённой к вопросам местного значения в современной правовой системе.

Положение пункта 4 статьи 242.2 БК РФ не нарушает конституционные принципы, поскольку предусматривает организационно-технический механизм исполнения судебных актов за счёт местных бюджетов и не исключает возможности перераспределения обязательств. Конституционный Суд прекратил производство в этой части.

Итоговый конституционно-правовой смысл

Ответственность за причинение вреда, вызванного действиями или бездействием местных органов власти РСФСР, не может быть безусловно возложена на органы местного самоуправления. Оспариваемые нормы признаны неконституционными в той мере, в какой они допускают подобное толкование. Вопрос о распределении компенсационных обязательств должен быть урегулирован на законодательном уровне с учётом принципов справедливости, правовой определённости и соразмерности.

Суды при рассмотрении подобных дел обязаны привлекать к участию в процессе соответчиков из числа государственных органов, если правопреемственность или распределение полномочий неочевидны, и исключать автоматическое возложение убытков на муниципальные образования.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 03.07.2019 № 26-П