Обобщение судебной практики Верховного Суда по вопросам распределения обязанностей по ликвидации несанкционированных свалок между управляющими компаниями, органами местного самоуправления и иными лицами с учетом правового статуса земельных участков и норм жилищного, экологического и бюджетного законодательства.

Обязанность по возмещению убытков за ликвидацию несанкционированной свалки лежит на Управляющей компании

Администрация города Рубцовска Алтайского края обратилась в Арбитражный суд Алтайского края с иском о взыскании убытков с обществ с ограниченной ответственностью «Управляющая компания Меридиан», «Комунстройцентр», «Коммунальные услуги и благоустройство», «Управляющая компания «Легион» и «Управляющая компания «Стандарт+» в связи с расходами на ликвидацию несанкционированной свалки. Истец указал, что ответчики ненадлежащим образом исполняли обязанности по содержанию мест накопления твердых коммунальных отходов (ТКО), что привело к образованию свалки.

Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций отказали в удовлетворении иска, сославшись на отсутствие доказательств причинной связи между действиями ответчиков и образованием свалки, а также на отсутствие права собственности ответчиков на земельный участок, где была расположена свалка.

Верховный Суд установил, что при рассмотрении дела не было принято во внимание следующее. Статья 161 Жилищного кодекса Российской Федерации возлагает на управляющие организации обязанность по надлежащему содержанию общего имущества многоквартирных домов, включая места накопления твердых коммунальных отходов. Данная норма взаимосвязана с положениями постановления Правительства Российской Федерации от 03.04.2013 № 290, определяющего минимальный перечень услуг по содержанию общего имущества.

Орган местного самоуправления надлежащим образом исполнил обязанности по организации места накопления отходов, включив его в реестр в соответствии с требованиями постановления Правительства Российской Федерации от 31.08.2018 № 1039. Управляющие компании не представили доказательств невозможности исполнения обязанностей по содержанию указанной площадки.

Не исследовался вопрос о наличии договорных отношений между ответчиками и региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами. Правила обращения с ТКО, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 12.11.2016 № 1156, предусматривают особый порядок заключения соответствующих договоров.

Отсутствует оценка соответствия расположения контейнерной площадки санитарным требованиям, установленным СанПиН 2.1.3684-21. Данное обстоятельство имеет существенное значение для определения правомерности размещения места накопления отходов.

Не рассмотрена возможность распределения расходов на ликвидацию свалки между бюджетами разных уровней в соответствии с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 30.05.2023 № 27-П. Данный вопрос требует исследования при новом рассмотрении дела.

Не установлены причины образования несанкционированной свалки, включая оценку действий всех заинтересованных лиц. Требуется определить степень участия каждой из сторон в возникновении спорной ситуации.

Правовой статус земельного участка, на котором образовалась свалка, не получил надлежащей оценки. В случае нахождения участка в неразграниченной государственной собственности следовало применить положения статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ.

Верховный Суд отменил судебные акты нижестоящих инстанций и направил дело на новое рассмотрение для устранения указанных нарушений.

История рассмотрения дела:

• Решение Арбитражного суда Алтайского края от 28.10.2022 № А03-9103/2022
• Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 08.02.2023 № 07АП-11650/2022
• Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 23.05.2023 № Ф04-1148/2023
• Определение Верховного суда Российской Федерации от 01.12.2023 № 304-ЭС23-15350

Ликвидация несанкционированной свалки возлагается на лицо, которое образовало свалку в период действия договора аренды

В ходе проверки прокуратуры установлено, что на территории муниципального образования на неогороженном земельном участке размещены твердые коммунальные отходы. По результатам проверки прокуратурой внесено представление с требуя ликвидации несанкционированной свалки в муниципальном образовании.

Но при рассмотрении представления, указанные в нем нарушения не были устранены.

В связи с чем прокурор обратился в суд с административным иском о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования и о возложении обязанности ликвидировать свалку в течение шести месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

Суд первой инстанции заявленные требования удовлетворил частично. Он исходил из того, что свалка администрацией сельсовета не ликвидирована. Это может создать неблагоприятную санитарно-эпидемиологическую обстановку и привести к нарушению прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что надлежащим ответчиком является районная администрация, в связи с чем изменил судебное решение. Он признал незаконным бездействие районной администрации, возложил на нее обязанность по ликвидации несанкционированной свалки.

Административный ответчик пояснил, что свалка — это строительный мусор бывшего арендатора этого участка, и ликвидация несанкционированной свалки должна быть возложена на него. Но данный довод признан судом апелляционной инстанции необоснованным.

Вывод суда мотивирован тем, что документы, позволяющие определить собственника отходов в материалы административного дела не представлены. А по закону, если лица, производящие отходы, не установлены, собственником отходов являются ответственные за территории, на которых эти отходы находятся.

Изложенная позиция признана правильной судом кассационной инстанции.

Верховный суд определения апелляционного и кассационного судов отменил и направил дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Исходя из позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в постановлении от 30.05.2023 № 27-П, при разрешении требований о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления и возложении на него обязанности ликвидировать несанкционированную свалку правовое значение имеет, кому принадлежит земельный участок на каком-либо праве и есть ли у находящихся на нем отходов собственник.

Данный земельный участок на основании договора аренды ранее был предоставлен арендатору (главе крестьянско-фермерского хозяйства) для овощеводства. Решением Арбитражного суда названный договор расторгнут. Согласно выписке из ЕГРП, содержащей актуальные сведения о крестьянско-фермерском хозяйстве, данное КФХ в настоящее время в него включено.

В акте проверки, приложенном к административному иску, прокурор указал принадлежность отходов. Однако ни суд первой инстанции, ни суд апелляционной инстанции эти обстоятельства не проверили.

Следовательно, выводы суда апелляционной инстанции о возложении на администрацию обязанности ликвидировать несанкционированную свалку, расположенную на территории земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, не соответствуют законодательству.

При таких данных вывод судов о неправомерности оспариваемого бездействия районной администрации основан на неправильно установленных имеющих значение для дела обстоятельствах.

Кассационное определение Верховного суда Российской Федерации от 28.08.2024 г. № 25-КАД24-1-К4

История рассмотрения дела:

• Камызякский районный суд Астраханской области, дело № 2а-362/2023
• Астраханский областной суд, дело № 33а-2772/2023
• Четвертый кассационный суд общей юрисдикции, дело № 8а-35494/2023

Неустановление судами факта нахождения части свалки на арендуемом земельном участке третьим лицом влечет необоснованное возложение обязанностей по ликвидации исключительно на орган местного самоуправления

Прокурор города Балаково Саратовской области обратился в суд с административным исковым заявлением в интересах неопределённого круга лиц к администрации Балаковского муниципального района, МКУ МО город Балаково «Управление дорожного хозяйства и благоустройства» и ПАО «Россети Волга». Требования основаны на выявлении несанкционированной свалки отходов площадью около 450 кв. м на земельном участке с неразграниченной государственной собственностью. Прокурор полагал, что администрация ненадлежащим образом исполняет обязанности по организации ликвидации свалки, что нарушает права граждан на благоприятную окружающую среду.

Балаковский районный суд Саратовской области 6 июля 2023 года признал бездействие администрации незаконным и обязал её ликвидировать свалку в течение 12 месяцев. Апелляционный и кассационный суды оставили решение без изменения. Администрация обратилась в Верховный Суд с кассационной жалобой, прося отменить судебные акты и отказать в удовлетворении требований.

Верховный Суд установил, что выводы нижестоящих судов не учитывают позицию Конституционного Суда РФ, изложенную в постановлении от 30 мая 2023 года № 27-П. Федеральное законодательство не содержит прямого указания на обязанность органов местного самоуправления ликвидировать несанкционированные свалки на землях с неразграниченной государственной собственностью. Такая обязанность может быть возложена только при наличии специального закона субъекта РФ, предусматривающего финансовое обеспечение этих полномочий.

Суды не установили, находится ли часть свалки на земельном участке, арендуемом ПАО «Россети Волга». Согласно статье 42 Земельного кодекса РФ, арендатор обязан проводить мероприятия по защите земельного участка от загрязнения отходами. Неполное исследование этого обстоятельства привело к необоснованному возложению обязанностей исключительно на администрацию.

В соответствии с пунктом 1 статьи 328 КАС РФ, существенные нарушения норм материального права влияют на исход дела. Суды не проверили, имеются ли основания для возложения обязанности по ликвидации свалки на администрацию в отсутствие прямого законодательного регулирования и финансового обеспечения таких полномочий.

Ликвидация несанкционированной свалки на землях с неразграниченной государственной собственностью может быть возложена на орган местного самоуправления только при установлении умышленных неправомерных действий, повлекших возникновение или продолжение функционирования свалки

Буденновский межрайонный прокурор Ставропольского края обратился в суд с исковым заявлением к администрации Буденновского муниципального округа о возложении обязанности ликвидировать несанкционированную свалку на землях сельскохозяйственного назначения, государственная собственность на которые не разграничена. Требования прокурора были основаны на выявленных нарушениях законодательства об отходах производства и потребления, а также на вредном воздействии свалки на окружающую среду и условия жизни граждан.

Решением Буденновского городского суда Ставропольского края от 7 июня 2023 года заявленные требования были удовлетворены. Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Ставропольского краевого суда от 18 октября 2023 года решение было изменено в части уточнения координат свалки, но в остальной части оставлено без изменения. Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 31 января 2024 года судебные акты нижестоящих инстанций признаны законными.

Верховный Суд пришел к выводу, что нижестоящие суды допустили существенные нарушения норм материального и процессуального права. В соответствии с пунктом 3.2 постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 2023 года № 27-П, обязанность по ликвидации несанкционированной свалки на землях с неразграниченной государственной собственностью может быть возложена на орган местного самоуправления только при установлении умышленных неправомерных действий, повлекших возникновение или продолжение функционирования свалки.

Суды не проверили, имелись ли такие действия со стороны администрации Буденновского муниципального округа, и не установили причины образования свалки. Материалы дела содержали постановление главы муниципального образования от 23 апреля 2003 года № 25 о закрытии старого полигона и выделении нового участка, однако координаты нового участка не совпадали с заявленными прокурором. Это несоответствие не было устранено при рассмотрении дела.

Принятие судами новых доказательств, представленных прокурором после вынесения решения, без надлежащей проверки их допустимости и относимости также явилось нарушением процессуальных норм. Выводы судов о бездействии администрации не были подкреплены достаточными доказательствами, что противоречит требованиям статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Обязанность по ликвидации несанкционированной свалки на земельном участке с неразграниченной государственной собственностью не может быть возложена на органы местного самоуправления в отсутствие прямого указания в федеральном законодательстве или законах субъекта РФ

Прокурор Никольского района Пензенской области обратился в суд с административным исковым заявлением в защиту интересов неопределённого круга лиц к администрации города Никольска. Требования основаны на выявленных нарушениях законодательства об охране окружающей среды, выразившихся в образовании свалки твёрдых коммунальных отходов и разливах нефтепродуктов на земельном участке с кадастровым номером 58:22:0271402:17. Прокурор просил признать бездействие администрации незаконным и обязать её устранить нарушения, включая разработку проекта рекультивации и ликвидацию свалки.

Никольский районный суд Пензенской области удовлетворил требования прокурора, признав бездействие администрации города Никольска незаконным. Апелляционная и кассационная инстанции оставили решение без изменения. Суды возложили на администрацию обязанность ликвидировать свалку в течение двух месяцев и принять меры по устранению загрязнения нефтепродуктами в течение девяти месяцев.

Верховный Суд установил, что выводы нижестоящих судов основаны на неправильном применении норм материального права. Согласно статье 8.1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», полномочия органов местного самоуправления по ликвидации несанкционированных свалок могут быть перераспределены только законом субъекта РФ. В отсутствие такого закона возложение обязанности на администрацию города Никольска необоснованно.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 30.05.2023 № 27-П указал, что органы местного самоуправления не несут ответственность за ликвидацию свалок на земельных участках с неразграниченной государственной собственностью, если отсутствует прямое указание в федеральном законодательстве или финансовое обеспечение со стороны субъекта РФ. Нижестоящие суды не учли эту правовую позицию.

Обязанность по ликвидации загрязнения нефтепродуктами также не может быть возложена на администрацию города, так как земельный участок не находится в муниципальной собственности. Согласно пункту 2 статьи 80.3 Федерального закона «Об охране окружающей среды», выявление и ликвидация накопленного вреда окружающей среде на таких участках относится к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ.

Обязанность по финансированию ликвидации несанкционированной свалки не может быть возложена на бюджеты разных уровней без подтверждения неразграниченности собственности на земельный участок

Прокурор г. Белово обратился в суд с иском к администрации Беловского городского округа, требуя обязать ответчика ликвидировать несанкционированную свалку бытовых и строительных отходов, расположенную на земельном участке в кадастровом квартале. В обоснование требований прокурор ссылался на ненадлежащее исполнение органом местного самоуправления обязанностей по охране окружающей среды, выразившееся в длительном бездействии по устранению свалки.

Беловский городской суд Кемеровской области удовлетворил иск, обязав администрацию ликвидировать свалку за счёт местного бюджета. Апелляционная и кассационная инстанции изменили решение, возложив обязанность по финансированию мероприятий по ликвидации в равных долях на администрацию Беловского городского округа, Министерство финансов Российской Федерации и Министерство финансов Кузбасса.

Верховный Суд установил, что выводы судов апелляционной и кассационной инстанций о возложении обязанности по финансированию ликвидации несанкционированной свалки на администрацию Беловского городского округа, Министерство финансов Российской Федерации и Министерство финансов Кузбасса в равных долях не соответствуют требованиям законодательства.

При разрешении спора не было учтено, что в соответствии со ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации обязанность по охране земель, включая ликвидацию загрязнений, возлагается на собственников или иных законных владельцев земельных участков. Материалы дела не содержат доказательств отнесения спорного участка к землям с неразграниченной государственной собственностью, что исключает автоматическое распределение финансовой нагрузки между бюджетами разных уровней.

Принцип самостоятельности бюджетов, закрепленный в ст. 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, не допускает произвольного перераспределения расходных обязательств без установленных законом механизмов межбюджетных трансфертов. Суды не проверили, имелись ли у главных распорядителей бюджетных средств – Министерства природных ресурсов и экологии РФ и соответствующего регионального ведомства – доведенные лимиты на указанные цели в порядке, предусмотренном ст. 158 Бюджетного кодекса.

Обязанность по ликвидации свалки на неразграниченных землях не может быть возложена на федеральные и региональные финансовые органы без установления вины муниципального образования в образовании отходов

Прокурор города Бийска обратился в суд с административным исковым заявлением к Администрации города Бийска, муниципальному казённому учреждению «Управление жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства и дорожного хозяйства Администрации города Бийска», Министерству финансов Российской Федерации, Министерству финансов Алтайского края, Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерству природных ресурсов и экологии Алтайского края. Требования заключались в признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по устранению несанкционированной свалки твёрдых коммунальных отходов, расположенной на земельном участке с неразграниченной государственной собственностью, а также в возложении обязанности ликвидировать свалку и принять участие в софинансировании соответствующих мероприятий.

Бийский городской суд Алтайского края решением от 10.01.2024 частично удовлетворил требования прокурора, признав бездействие Администрации города Бийска и МКУ «Управление ЖКХ» незаконным и возложив на них обязанность ликвидировать свалку в течение шести месяцев. На Министерство финансов Российской Федерации и Министерство финансов Алтайского края была возложена обязанность по софинансированию мероприятий в равных долях. Апелляционным определением Алтайского краевого суда от 07.05.2024 решение изменено: обязанность по софинансированию распределена между Администрацией города Бийска, Минфином России и Минфином Алтайского края. Кассационным определением Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 21.08.2024 судебные акты оставлены без изменения.

Верховный Суд установил, что при рассмотрении административного дела суды не учли правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в Постановлении от 30.05.2023 № 27-П. В указанном Постановлении разъяснено, что действующее законодательство не содержит четкого распределения полномочий между уровнями публичной власти по ликвидации несанкционированных свалок на земельных участках с неразграниченной государственной собственностью.

Правовая оценка обстоятельств дела проведена без учета требований статьи 10 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и пункта 24 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Органы местного самоуправления несут ответственность за организацию мероприятий по обращению с твердыми коммунальными отходами, однако их обязанности не распространяются на финансирование ликвидации свалок за счет средств местного бюджета, если такие свалки расположены на землях, не находящихся в муниципальной собственности.

Материалы дела не содержат доказательств, подтверждающих, что Администрация города Бийска ненадлежащим образом исполняла полномочия по созданию мест накопления отходов или осуществлению муниципального земельного контроля. Не установлено, принимались ли меры для предотвращения образования свалки, включая своевременное выявление нарушений и привлечение к ответственности виновных лиц.

Обязанность по ликвидации несанкционированных свалок на землях с неразграниченной собственностью не может возлагаться на муниципалитеты без софинансирования из вышестоящих бюджетов

Прокурор Угловского района Алтайского края обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации Угловского района, Министерству финансов РФ, Министерству финансов Алтайского края и Правительству Алтайского края. Требования касались признания незаконным бездействия администрации, выразившегося в непринятии мер по ликвидации несанкционированной свалки твердых коммунальных отходов (ТКО) площадью 77 000 кв. м на земельном участке с неразграниченной государственной собственностью. Истец просил обязать ответчиков устранить свалку и профинансировать соответствующие мероприятия.

Угловский районный суд удовлетворил требования частично, возложив обязанность по ликвидации свалки на администрацию района, но отказав в удовлетворении исковых требований к Минфину России и краевым органам власти. Апелляционный суд изменил решение, обязав администрацию, Минфин России и Минфин Алтайского края софинансировать ликвидацию свалки в равных долях. Кассационный суд оставил это решение без изменения.

Верховный Суд установил, что выводы судебных инстанций не соответствуют требованиям действующего законодательства в части распределения полномочий и финансовых обязательств по ликвидации несанкционированных свалок.

Нижестоящими судами не учтено, что действующее законодательство не возлагает на органы местного самоуправления безусловную обязанность по ликвидации свалок на землях с неразграниченной государственной собственностью. Положения Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» в системной связи с постановлением Конституционного Суда РФ от 30.05.2023 № 27-П исключают возможность возложения такой ответственности без обеспечения софинансирования из вышестоящих бюджетов.

Судами не принято во внимание, что бюджетное законодательство предусматривает особый порядок выделения средств на экологические мероприятия через механизм межбюджетных трансфертов. Статьи 129 и 179 Бюджетного кодекса РФ требуют заключения соответствующих соглашений между бюджетами разных уровней, однако наличие таких соглашений в материалах дела не установлено.

Возложение обязанности по ликвидации свалки ТКО на муниципалитет без проверки наличия финансирования из вышестоящих бюджетов противоречит принципам бюджетного законодательства

Прокурор Усть-Ишимского района Омской области обратился в суд с административным исковым заявлением в защиту интересов неопределённого круга лиц к администрации Усть-Ишимского района, Минфину России, Минфину Омской области и Минприроды Омской области. Требования касались признания незаконным бездействия администрации района, выразившегося в непринятии мер по ликвидации свалки твёрдых коммунальных отходов (ТКО) объёмом 24 000 м³, расположенной на земельном участке площадью 6 га. Основанием для обращения послужили результаты прокурорской проверки, выявившей нарушения законодательства об отходах производства и потребления, а также неисполнение представления об устранении нарушений.

Усть-Ишимский районный суд Омской области решением от 06.02.2024 частично удовлетворил требования прокурора, признав бездействие администрации незаконным и возложив на неё обязанность ликвидировать свалку в течение шести месяцев после получения софинансирования. Минфин России и Минфин Омской области обязали участвовать в софинансировании в размере 90% (по 45% каждый), а администрация района – в размере 10%. Апелляционный и кассационный суды оставили решение без изменения.

Верховный Суд установил, что при рассмотрении административного дела суды не применили положения бюджетного законодательства, регулирующие порядок выделения межбюджетных трансфертов. В соответствии с пунктом 6 статьи 215 Бюджетного кодекса Российской Федерации исполнение судебных актов, требующих выделения бюджетных ассигнований, допускается исключительно в пределах лимитов, утвержденных законом о бюджете. Главным распорядителем средств федерального бюджета, направляемых на ликвидацию свалок в рамках федерального проекта «Чистая страна», является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, а не Министерство финансов Российской Федерации, полномочия которого ограничены доведением лимитов бюджетных обязательств.

При разрешении вопроса о софинансировании мероприятий по ликвидации свалки суды не проверили возможность выделения средств в рамках государственной программы Омской области «Охрана окружающей среды». Постановлением Правительства Омской области от 15.10.2013 № 255-п утвержден порядок предоставления субсидий муниципальным образованиям на ликвидацию мест несанкционированного размещения отходов, включая расположенные на землях с неразграниченной собственностью. Однако судебные инстанции не установили, направляла ли администрация Усть-Ишимского района заявку на участие в отборе для получения субсидии и имелись ли правовые основания для отказа в ее предоставлении.

Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, изложенная в постановлении от 30 мая 2023 года № 27-П, не была учтена при вынесении решения. В указанном акте разъяснено, что возложение на органы местного самоуправления обязанности по ликвидации свалок на землях с неразграниченной собственностью допустимо только при наличии прямого указания в федеральном законе либо при передаче соответствующих полномочий с финансовым обеспечением. Вместе с тем суды возложили на администрацию района обязанность по софинансированию ликвидации свалки в размере 10%, не исследовав вопрос о наличии ее вины в образовании объекта.

Обязанность ликвидации несанкционированных свалок на землях с неразграниченной государственной собственностью не может быть возложена на органы местного самоуправления без учета их полномочий и финансовых возможностей

Прокурор Марьяновского района Омской области обратился в суд с административным исковым заявлением в защиту неопределенного круга лиц к администрации Марьяновского муниципального района, Министерству финансов Российской Федерации и Министерству финансов Омской области. Требования касались признания незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по ликвидации несанкционированных свалок твердых коммунальных отходов (ТКО) и отходов разведения крупного рогатого скота на шести земельных участках с неразграниченной государственной собственностью. Прокурор просил обязать ответчиков устранить свалки в течение шести месяцев после поступления софинансирования из федерального и регионального бюджетов.

Марьяновский районный суд Омской области удовлетворил требования, возложив на администрацию района обязанность подготовить документы для финансирования ликвидации свалок, а на Минфин России и Минфин Омской области — участвовать в софинансировании в размере 95% (в равных долях). Апелляция и кассация оставили решение без изменения.

Верховный Суд установил, что судебные акты по делу не соответствуют требованиям законодательства и правовой позиции Конституционного Суда, изложенной в Постановлении от 30.05.2023 № 27-П. Положениями данного постановления определено, что возложение на органы местного самоуправления обязанности по ликвидации свалок на землях с неразграниченной государственной собственностью без учета их полномочий и финансовых возможностей противоречит Конституции РФ.

При рассмотрении дела не были исследованы обстоятельства, имеющие существенное значение для правильного разрешения спора. В частности, суд не проверил, принимала ли администрация Марьяновского района меры по созданию мест накопления ТКО в соответствии с пунктом 4 статьи 8 Федерального закона «Об отходах производства и потребления». Не установлены причины и сроки образования свалок, их текущий объем, а также действия муниципалитета, направленные на предотвращение дальнейшего загрязнения земельных участков.

Материалы дела не содержат данных о том, что администрация района исполняла полномочия по муниципальному земельному контролю, включая выявление лиц, ответственных за образование свалок, и предъявление требований об их устранении. Не проверено, были ли созданы в достаточном количестве площадки для накопления отходов, проводились ли мероприятия по экологическому просвещению населения.

Софинансирование ликвидации свалки ТКО возможно только после установления отсутствия умысла со стороны органов местного самоуправления

Омский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с административным иском к Администрации города Омска, Министерству финансов Российской Федерации и Министерству финансов Омской области. Требования основаны на выявлении несанкционированной свалки твёрдых коммунальных отходов (ТКО) на земельном участке с неразграниченной государственной собственностью. Прокурор просил признать бездействие Администрации незаконным, обязать её ликвидировать свалку и привлечь федеральный и региональный бюджеты к софинансированию мероприятий по ликвидации.

Центральный районный суд города Омска удовлетворил требования, возложив на Администрацию обязанность ликвидировать свалку в течение года после получения финансирования, а на Минфин России и Минфин области — обязанность обеспечить софинансирование в размере 45 % каждое. Апелляция и кассация оставили решение без изменений.

Верховный Суд установил, что при рассмотрении административного дела судами не было проведено всестороннего исследования обстоятельств, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора.

При рассмотрении дела судами не было учтено, что правовое регулирование вопросов ликвидации свалок на землях с неразграниченной государственной собственностью требует особого подхода в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении от 30.05.2023 № 27-П. Судебные инстанции не установили, имелись ли у муниципального образования возможности для предотвращения образования свалки, а также не исследовали вопрос о наличии или отсутствии умысла в действиях органов местного самоуправления.

Неполнота исследования обстоятельств дела проявилась в отсутствии оценки фактического состояния земельного участка, включая объем накопленных отходов и степень их опасности для окружающей среды. Суды не проверили, осуществлялись ли Администрацией города Омска мероприятия по муниципальному земельному контролю в соответствии с возложенными полномочиями, не установили причины и сроки образования свалки, что является существенным для правильного разрешения спора.

Муниципальные власти не обязаны ликвидировать свалки на неразграниченных землях при отсутствии их вины и без участия вышестоящих бюджетов

Гражданин обратился с жалобой о длительном существовании несанкционированных свалок на земельных участках в границах г. Омска, государственная собственность на которые не разграничена. Прокурор Кировского административного округа г. Омска подал административный иск к Администрации города, её департаменту городского хозяйства, Минфину России, Минприроды России, Минфину и Минприроды Омской области с требованием признать бездействие по ликвидации свалок незаконным, обязать ответчиков устранить нарушения и обеспечить софинансирование мероприятий.

Центральный районный суд г. Омска удовлетворил требования прокурора, возложив на Администрацию города обязанность ликвидировать свалки в течение шести месяцев после получения средств от Минфина России и Минфина области. Апелляция и кассация оставили решение без изменения.

Верховный Суд установил, что при рассмотрении административного дела судебными инстанциями не была применена правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, изложенная в Постановлении от 30.05.2023 № 27-П. Действующее законодательство не предусматривает возможность возложения обязанностей по ликвидации свалок на землях с неразграниченной собственностью исключительно на муниципальные образования без соответствующего финансового участия вышестоящих бюджетов.

Материалы дела не содержат достаточных доказательств, подтверждающих обоснованность возложения всей финансовой нагрузки на местный бюджет. В частности, не установлена причинно-следственная связь между действиями (бездействием) органов местного самоуправления и образованием свалок, что является обязательным условием для подобных решений.

Судами не учтены требования статьи 42 Земельного кодекса РФ в части распределения ответственности между пользователями земельных участков. Не проведена надлежащая проверка соблюдения арендаторами обязанностей по содержанию переданных им территорий, что могло повлиять на правильность распределения финансовых обязательств.

Обязанность по ликвидации свалки не может быть возложена на орган местного самоуправления без подтверждения отсутствия накопленного экологического ущерба

Министерство природных ресурсов и экологии Омской области (Минприроды Омской области) обратилось в суд с административным исковым заявлением к администрации города Омска, Министерству финансов РФ (Минфин России) и Министерству финансов Омской области (Минфин Омской области) о возложении обязанности провести мероприятия по защите земель и устранению загрязнения земельного участка, государственная собственность на который не разграничена. Основанием для обращения послужило выявленное в ходе выездного обследования несанкционированное размещение бытовых и строительных отходов объемом 500 куб. м на участке площадью 513 кв. м.

Центральный районный суд города Омска удовлетворил требования, возложив на администрацию города Омска обязанность в трехмесячный срок направить в Минфин России и Минфин Омской области документы о расходах на ликвидацию свалки, а затем в шестимесячный срок устранить ее. Обязанность по софинансированию мероприятий распределена: 90% – на федеральный и региональный бюджеты, 10% – на местный бюджет. Апелляционный и кассационный суды оставили решение без изменения.

Верховный Суд установил, что судами нижестоящих инстанций допущены существенные нарушения норм материального и процессуального права, повлиявшие на исход дела. Материалы дела не подтверждают, что Минприроды Омской области выполнило обязательные процедуры выявления и оценки накопленного вреда окружающей среде в соответствии с главой XIV.1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». В нарушение статьи 80.1 данного закона не установлено, проводилось ли обследование свалки на предмет отнесения ее к объектам накопленного вреда, а также не определены виды отходов в соответствии с Федеральным классификационным каталогом отходов (ФККО).

Суды не учли, что в соответствии с пунктом 2 статьи 80.1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» выявление объектов накопленного вреда на землях с неразграниченной собственностью относится к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ, а не органов местного самоуправления. Возложение обязанности по ликвидации свалки на администрацию города Омска без подтверждения отсутствия накопленного вреда является необоснованным.

Не исследован вопрос о возможности финансирования ликвидации свалки в рамках государственных программ Омской области, таких как «Охрана окружающей среды Омской области», утвержденных постановлениями Правительства Омской области от 15.10.2013 № 255-п и от 28.10.2023 № 584-п. В случае включения свалки в перечень объектов накопленного вреда обязанность по ее устранению могла бы лежать на региональных властях, что исключает необходимость привлечения местного бюджета.

Отсутствие законодательного закрепления полномочий исключает ответственность местных властей за ликвидацию несанкционированных свалок

Гайский межрайонный прокурор Оренбургской области обратился в суд с административным иском к администрации Райского муниципального округа, МКУ «Управление сельскими территориями Гайского городского округа», отделу ЖКХ администрации округа, ООО «Табынское» и Минприроды Оренбургской области. Требования касались признания незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по ликвидации несанкционированных свалок твердых коммунальных отходов (ТКО) площадью 1000 кв. м и 700 кв. м, расположенных на землях с неразграниченной государственной собственностью. Прокурор просил обязать ответчиков устранить свалки и обеспечить софинансирование мероприятий.

Гайский городской суд частично удовлетворил требования, возложив на администрацию округа обязанность ликвидировать свалки до 31 декабря 2025 года, а на Минприроды Оренбургской области – участвовать в софинансировании (98% расходов). Апелляция и кассация отменили решение в части взыскания с Минприроды, оставив обязанность по ликвидации за муниципалитетом, но продлив срок исполнения до 31 декабря 2026 года.

Верховный Суд установил, что нижестоящие суды допустили существенные нарушения норм материального и процессуального права. При рассмотрении дела не было учтено, что действующее законодательство не содержит прямого закрепления обязанности органов местного самоуправления по ликвидации свалок на землях с неразграниченной государственной собственностью. Данный вывод подтверждается положениями Федерального закона «Об отходах производства и потребления» и правовой позицией Конституционного Суда, изложенной в постановлении от 30.05.2023 № 27-П.

Суды не приняли во внимание требования бюджетного законодательства о необходимости софинансирования таких мероприятий из вышестоящих бюджетов. В нарушение статей 215 и 271 Бюджетного кодекса РФ не были исследованы вопросы распределения бюджетных обязательств между федеральным, региональным и местным уровнями власти.

Не получили должной оценки доводы о частичном расположении свалок на земельном участке, предоставленном в аренду ООО «Табынское». Суды не установили, выполнялись ли арендатором обязанности по охране земель и своевременному уведомлению о нарушениях, предусмотренные статьей 13 Земельного кодекса РФ.

Возложение обязанности по ликвидации свалки строительных отходов на администрацию города без проверки полномочий и оценки экологического вреда противоречит законодательству

Министерство природных ресурсов и экологии Омской области обратилось в суд с административным исковым заявлением к администрации г. Омска, Министерству финансов Российской Федерации и Министерству финансов Омской области. Требования касались возложения обязанности провести мероприятия по защите земель и устранению загрязнения земельного участка, государственная собственность на который не разграничена. Основанием послужило выявленное в ходе выездного обследования несанкционированное размещение строительных отходов (песок, щебень, строительный мусор) на участке площадью 606 кв. м. Администрация г. Омска не приняла мер по ликвидации свалки, что привело к обращению в суд.

Центральный районный суд г. Омска удовлетворил требования, обязав администрацию города в течение 3 месяцев направить в Минфин России и Минфин Омской области документы о расходах на ликвидацию свалки, а затем в течение 12 месяцев устранить загрязнение. Финансирование мероприятий распределено: 90% – за счет федерального и регионального бюджетов, 10% – за счет местного бюджета. Апелляционный и кассационный суды оставили решение без изменения.

Верховный Суд установил, что при рассмотрении административного дела судами не было учтено распределение полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды. Положениями статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы природопользования и экологической безопасности отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Между тем суд первой инстанции не проверил, обладала ли администрация г. Омска компетенцией по ликвидации свалки на земельном участке с неразграниченной собственностью.

Материалы дела не содержат данных о проведении Минприроды Омской области оценки накопленного вреда окружающей среде в соответствии с главой XIV.1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Отсутствие такой оценки лишило суд возможности установить, попадает ли выявленная свалка под критерии объекта накопленного вреда, что является существенным обстоятельством для определения ответственного за ликвидацию загрязнения.

Акт выездного обследования, составленный Минприроды Омской области, не соответствует требованиям статьи 90 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». В нарушение положений данного закона орган экологического надзора не выдал предписание об устранении нарушений и не принял меры, предусмотренные пунктом 2 части 2 статьи 90, включая обращение в суд с требованием о принудительной ликвидации свалки.

Обязанность по ликвидации свалок на землях с неразграниченной и частной собственностью распределяется с учетом вины собственников и возможностей бюджетов разных уровней

Райский межрайонный прокурор обратился в суд с административным иском к администрации Райского городского округа Оренбургской области, МКУ «Управление сельскими территориями», а также к ряду государственных органов и частных лиц, требуя ликвидировать несанкционированные свалки твердых коммунальных отходов в селе Колпакское и поселке Поповка. Основанием для требований послужили выявленные нарушения законодательства об охране окружающей среды и пожарной безопасности, а также неисполнение ранее внесенного прокурорского представления.

Суд первой инстанции удовлетворил требования частично, обязав администрацию Райского округа ликвидировать свалки до 31 декабря 2025 года. Апелляция и кассация оставили решение без изменений, сославшись на вину муниципалитета в бездействии.

Верховный Суд установил, что выводы судебных инстанций не соответствуют требованиям законодательства в части распределения обязанностей по ликвидации несанкционированных свалок и финансового обеспечения соответствующих мероприятий.

Применение положений статьи 210 ГК РФ не было учтено в полной мере. Данная норма возлагает бремя содержания земельного участка на собственника, если иное не предусмотрено законом или договором. Поскольку часть свалки в селе Колпакское расположена на земельных участках, принадлежащих гражданам на праве собственности, обязанность по их очистке не может быть возложена на администрацию муниципального образования в отсутствие правовых оснований.

Суды не учли правовую позицию Конституционного Суда РФ, изложенную в Постановлении от 30.05.2023 № 27-П. В указанном акте разъяснено, что органы местного самоуправления не несут ответственность за ликвидацию свалок на землях с неразграниченной собственностью, если их возникновение или сохранение не связано с умышленными действиями муниципальных органов. Между тем они ограничились формальным указанием на бездействие администрации, не исследовав вопрос о наличии либо отсутствии ее вины в длительном существовании свалки.

Формальное возложение обязанности по ликвидации свалок на министерство субъекта РФ по мотиву отсутствия собственника отходов и неразграниченной собственности без установления и проверки полномочий муниципальных органов противоречит требованиям законодательства

Прокурор Давлекановского района Республики Башкортостан в интересах Российской Федерации и неопределённого круга лиц обратился в суд к Министерству земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан и органам местного самоуправления с требованиями о ликвидации несанкционированных свалок и рекультивации земельных участков.

Решением районного суда иск удовлетворён частично: обязанность ликвидировать свалки и провести рекультивацию возложена на Министерство. Апелляция исключила обязанность по рекультивации, но сохранила возложение обязанности по ликвидации. Кассация оставила акты без изменения.

Верховный Суд установил, что при разрешении спора нижестоящие суды возложили обязанность ликвидации несанкционированных свалок исключительно на орган субъекта Федерации, не исследовав обстоятельства исполнения органами местного самоуправления полномочий в сфере обращения с отходами. Такой подход привёл к одностороннему распределению ответственности и нарушению системного регулирования, закреплённого в земельном и экологическом законодательстве. Суды ограничились констатацией того, что собственник отходов не установлен, а земельные участки находятся в государственной собственности без разграничения, что стало формальным основанием для возложения обязанности на Министерство. Между тем установление правового статуса муниципальных органов и проверка их деятельности по предупреждению и ликвидации свалок в предмет доказывания включены не были.

Ошибочность выводов суда первой инстанции усугубилась тем, что апелляционный суд, сохранив возложение обязанности на Министерство, лишь исключил рекультивацию ввиду отсутствия доказательств деградации земель, а кассационный суд поддержал данные решения, не устранив допущенные нарушения. Судами не проверялось, осуществлялся ли муниципальный земельный контроль, создавались ли места накопления твёрдых коммунальных отходов, заключались ли договоры с региональным оператором, каковы причины образования спорных свалок и в результате чьего поведения они возникли. Не было установлено, выполнялись ли мероприятия по экологическому воспитанию и формированию культуры обращения с отходами, предусмотренные законом. Фактически не исследовалась роль муниципального уровня власти, хотя именно он наиболее приближен к источникам образования отходов и обязан оперативно реагировать на их несанкционированное размещение.

Положениями Федерального закона «Об охране окружающей среды», Федерального закона «Об отходах производства и потребления» и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» предусмотрено, что органы местного самоуправления обязаны участвовать в организации деятельности по накоплению, транспортированию отходов, содержанию мест их временного хранения и ведению реестров. Земельный кодекс Российской Федерации закрепляет обязанность предотвращать загрязнение и деградацию почв, что возлагается на собственников и пользователей земельных участков.

Обязанность по ликвидации свалок не может быть возложена на администрацию района и Минфин без установления полномочий и источников финансирования

Прокурор Усть-Ишимского района Омской области обратился в суд в интересах неопределённого круга лиц, включая несовершеннолетних, к администрации Усть-Ишимского района, Министерству финансов Российской Федерации, Министерству финансов Омской области и Министерству природных ресурсов и экологии Омской области. В иске указывалось на выявление несанкционированных свалок вблизи населённых пунктов по результатам прокурорской проверки и требовалось обязать ответчиков ликвидировать их.

Усть-Ишимский районный суд Омской области 11.12.2023 удовлетворил иск частично, возложив обязанность по ликвидации свалок на администрацию района, а финансирование мероприятий — на Минфин России и Минфин Омской области. Апелляционный суд 27.03.2024 изменил порядок исполнения решения, сохранив обязанность финансирования. Восьмой кассационный суд 09.10.2024 оставил акты без изменения.

Верховный Суд установил, что выводы нижестоящих судов о возложении обязанности финансировать ликвидацию свалок на Минфин России и Минфин Омской области сделаны без исследования юридически значимых обстоятельств. Суды ограничились ссылкой на факт наличия свалок и бездействие администрации района, не проверив действующие федеральные и региональные программы, порядок предоставления субсидий и закреплённые источники финансирования.

Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 41, ст. 46) устанавлено, что исполнение судебных актов осуществляется только в пределах бюджетных ассигнований, а платежи по возмещению вреда зачисляются в бюджеты соответствующих субъектов. Вместе с тем не было установлено, предусматривались ли средства в федеральном и региональном бюджете, и кто являлся главным распорядителем. Федеральные законы о федеральном бюджете определяли главным распорядителем расходов на ликвидацию свалок Министерство природных ресурсов России, однако суды эти обстоятельства не учли.

Федеральным законом «Об отходах производства и потребления» (ст. 12, 13, 24.7) обязанности по обращению с отходами возложены на органы власти субъектов Российской Федерации и региональных операторов. Не был проверен вопрос о том, включены ли свалки в территориальную схему обращения с отходами и какие меры предпринимались региональными органами и операторами. Вместо этого ответственность была возложена на администрацию района и Минфин, что противоречит распределению компетенции.

Для ликвидации свалки на землях с неразграниченной собственностью при отсутствии доказательств вины муниципалитета требуется участие региональных и федеральных органов

Прокурор обратился с административным иском к органам местного самоуправления и органам государственной власти с требованием о ликвидации свалки отходов на земельном участке с неразграниченной государственной собственностью. Основанием послужили результаты обследований, подтвердившие размещение строительных и твердых коммунальных отходов.

Суд первой инстанции частично удовлетворил иск, возложив обязанность по ликвидации свалки и распределив расходы между муниципальным и государственными органами. Апелляционный суд исключил участие региональных и федеральных органов в финансировании, указав на обязанность администрации действовать самостоятельно. Кассационный суд поддержал эти выводы.

Верховный Суд установил, что апелляционная и кассационная инстанции неверно истолковали нормы материального права и проигнорировали правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенные в Постановлении от 30.05.2023 № 27-П. Судами не было учтено, что система обращения с отходами основана на совместном участии всех уровней публичной власти, а возложение всей полноты ответственности на муниципалитет допустимо лишь при наличии прямого законодательного указания либо при доказанности умышленных неправомерных действий органа местного самоуправления.

Ошибкой апелляционной и кассационной инстанций стало то, что они освободили федеральные и региональные органы от участия в софинансировании ликвидации свалки, не проверив наличие умышленных действий со стороны администрации. В материалах дела отсутствовали доказательства таких действий, что подтверждало необходимость распределения расходов между различными уровнями власти. При этом суды не учли и действующие региональные программы по обращению с отходами, предусматривающие предоставление субсидий на ликвидацию свалок.

В силу положений ст. 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды», ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ и ст. 13, 42 Земельного кодекса РФ обязанность по охране земель и предотвращению загрязнения отходами возлагается на широкий круг субъектов. При отсутствии установленного собственника отходов расходы должны распределяться с участием федерального и регионального бюджетов. Также должны применяться положения ГОСТ 30772-2001, определяющие понятие несанкционированной свалки, и разъяснения Конституционного Суда РФ о недопустимости возложения на муниципалитет всей полноты ответственности.

Распределение полномочий по устранению свалки зависит от установления её статуса как объекта накопленного вреда

Минприроды Омской области обратилось с административным иском к администрации города Омска, Минфину России и Минфину Омской области о возложении обязанности устранить свалку на земельных участках с неразграниченной государственной собственностью. Решением Центрального районного суда г. Омска от 31.01.2024 требования удовлетворены, определена обязанность администрации ликвидировать свалку с софинансированием расходов Минфином России и Минфином Омской области (90 %) и администрацией г. Омска (10 %). Апелляционным определением Омского областного суда от 17.04.2024 решение оставлено без изменения. Кассационным определением Восьмого кассационного суда от 25.09.2024 судебные акты признаны законными.

Верховный Суд установил, что при рассмотрении дела судами первой, апелляционной и кассационной инстанций не были исследованы обстоятельства, определяющие правовую квалификацию свалки и распределение полномочий по её устранению. Не определено, относится ли выявленное загрязнение к объектам накопленного вреда окружающей среде, не проверено, какой орган наделён полномочиями по организации ликвидации на землях, государственная собственность на которые не разграничена.

Нижестоящие суды исходили только из факта выявленного загрязнения и пришли к выводу о возложении обязанности на администрацию города Омска. Однако материалы дела свидетельствовали о том, что полномочия по выявлению и оценке объектов накопленного вреда в Омской области предоставлены Минприроды региона. При этом доказательств проведения соответствующих процедур не представлено. Суды не установили, составлялись ли акты о признании свалки объектом накопленного вреда, вносились ли сведения в государственный реестр, определялись ли меры по её устранению в рамках полномочий субъекта Российской Федерации. Отсутствие таких данных не позволило сделать обоснованный вывод о надлежащем ответчике.

Решения были приняты без проверки того, что федеральное законодательство различает ликвидацию свалок как объектов накопленного вреда и устранение несанкционированного размещения отходов. Согласно нормам об экологическом контроле, органы субъекта Российской Федерации обязаны выдавать предписания и организовывать устранение нарушений, а при наличии признаков накопленного вреда – проводить процедуру постановки объекта на учёт. Суды проигнорировали этот порядок, тем самым изменив предмет обязанностей участников процесса.

Кроме того, в материалах дела имелись сведения, что спорная свалка располагалась в непосредственной близости к ранее выявленному объекту накопленного вреда, по которому заключён контракт на рекультивацию. Эти обстоятельства указывали на возможность корректировки границ объекта и внесения изменений в государственный реестр. Данный вопрос судами не рассматривался, что лишило дело полноты исследования доказательств и нарушило требования о всестороннем установлении обстоятельств.